盘点各国禁烟史:过度监管刺激黑市繁荣

2022-10-31来源:两个至上

据《马来西亚星报》报道,2022年7月18日,马来西亚卫生部长Khairy Jamaluddin表示,《烟草和吸烟控制法案》草案已得到内阁的批准,将提交马来西亚国会下议院审批。该草案禁止向2007年后出生的人出售香烟、烟草和电子烟产品。这类法案又被称为“Generational End Game”,直译可译为“代际终结”,旨在塑造从未沾染尼古丁的“纯净一代。

实际上,这类法案并非马来西亚首创。去年12月9日,新西兰政府宣布,2008年后出生的新西兰人将终身不能购买烟草产品。通过立法,新西兰在吸烟者与非吸烟者之间划下“分界线”,并计划在未来数十年内逐步实现“全民无烟”。

目前,加拿大、澳大利亚、俄罗斯、英国、西班牙、巴西等地都有全面而且完善的控烟法例,范围覆盖所有公共室内空间。

例如,在俄罗斯,没有烟草广告、烟草促销,影视作品中严格限制烟草镜头,各大商场均不设烟草专柜,香烟均被收藏在顾客看不到的封闭空间内。

在美国,自1987年以来,纽约就实施了公共场所禁烟法规,加重烟草税收;在纽约寸土寸金的东百老汇街前端,还树立着一尊林则徐铜像,意在坚定美国民众禁烟禁毒的决心。

截止2021年,共有182个国家签署《世界卫生组织烟草控制框架公约》,实施不同程度的控烟措施。世界卫生组织(WHO)负责人谭德塞(Tedros Adhanom Ghebreyesus)表示,即使是在疫情期间,烟草控制工作也取得了一定进展。现在有53亿人至少受到一项的控烟措施的保护。

“恶心的图片”有助于戒烟吗?

人类与尼古丁的纠葛已达数百年。历史上第一次有记录的禁烟运动始于1590年,仅在位12天的罗马教皇乌尔班七世声称要把所有“在教堂吸烟的人逐出教会”。

回到现代社会,世界上第一个真正意义上彻底全面禁烟的国家是不丹。2004年11月,不丹通过了全面禁烟法案,从该年12月17日起,全国禁售香烟。

遗憾的是,由于疫情原因,不丹国民大会通过了《2021烟草控制(修订)法案》和《2021不丹税收法案》,政府宣布在全国封锁期间宣布取消禁烟令,开始由政府直接售卖香烟。不丹的全面禁烟行动在执行17年后宣告破产。

另一个尝试禁烟的先驱国家是爱尔兰。经过十年的游说,2004年3月29日,爱尔兰工作场所完全禁烟令开始生效,约410万人受到该法令保护。生效一个月后,法令遵从率达97%。生效3年后,因心脏病死亡的人数就降低了26%,卒中死亡人数下降了近三分之一。2013年10月3日,爱尔兰共和国卫生部长詹姆斯·赖利宣布,力求在2025年前完成“无烟爱尔兰”计划。当然,赖利界定的“无烟”并非绝对意义上的无烟,而是爱尔兰吸烟人口低于5%,便可达成目标。

为降低吸烟率,各国频出奇招。最“为人称道”的是澳大利亚政府部门所提出的《烟草素面包装法案》(Tobacco Plain Package Act 2011)。该法案于2011年底被提出,并于2012年12月正式生效。该法案对于澳大利亚香烟平装的几个硬性要求包括:

1. 主配色使用哑光且单调的黑褐色,即国际色号Pantone 448c。这是经市场研究人员调研过的“最不吸引人的颜色”。

2. 图文警示。该素材由政府统一提供,包含烂牙、烂舌、死胎、腐烂的脚和大出血的大脑等图样。

3. 商标规范。有严格的字体、字号、颜色限制,粗体和斜体都被禁止,而且只能出现在烟盒的不起眼的地方。

澳大利亚《烟草素面包装法案》示意图 来源:obwbip

   “香烟一点都不酷,香烟会害死人。这将是全球范围内对香烟包装的最铁腕的政策。” 法案生效前夕,澳大利亚总理陆克文表示,“香烟企业将会憎恨这项法案。”

的确如此。法案通过第一天,澳大利亚烟草巨头们就向澳大利亚最高法院起诉了澳大利亚政府,主张澳大利亚政府的立法违宪,侵犯了他们的知识产权。他们说担心这项法律会开创一个全球先例,可能会削减数十亿美元的品牌价值。动作最迅速的是菲莫国际,据美联社,其在澳大利亚立法的“一小时内”就采取了法律行动。然而,2012年8月,最高法院裁决支持澳大利亚政府。

澳大利亚该项法案还引起了多个烟草制造国的愤怒。2013年9月20日,印度尼西亚要求在 WTO 提出磋商,并称澳大利亚的这一法律与澳大利亚在世界贸易组织(WTO)所应遵守的《技术性贸易壁垒协议》(TBT协议)、《与贸易有关的知识产权协定》(TRIPS)以及《1994 年关税与贸易总协定》(GATT)相违背。乌克兰、洪都拉斯、多米尼亚共和国和古巴也加入了这一挑战。(其中乌克兰于2016年5月退出。)

7年后,WTO将胜利授予澳大利亚。WTO认为,澳大利亚此举是有效提升公众健康的方法,而非过度限制贸易。据澳大利亚卫生部实施后审查(PIR)数据,烟草包装改变后,吸烟率下降得越来越快了。

澳大利亚每月总吸烟率(2001年1月至2015年9月)来源:澳大利亚卫生部

澳大利亚的铁腕政策无疑给其他国家打了一剂强心针。2012年后,多国政府也都相继颁布了烟草平装法案。包括加拿大、新西兰、匈牙利、爱尔兰、法国、挪威以及英国已经紧随澳大利亚的步伐采取类似的立法。

如今,大部分国外香烟包装,都是类似的“重口味”风格。南京市疾控中心专家总结,国外香烟外包装发展趋势是,从含蓄到直接、从内在到直观、从疾病到死亡,由直观、切实、有力、震撼人心的图片来带动人们戒烟的行动。

在中国,卷烟烟盒则并未印制类似图片。

烟草合规专家李敏表示:“国内的卷烟有社交、礼品等重要需求,不像国外几乎都是自吸。上图之后,对社交、礼品市场有影响和破坏。其次,从铸鼎立碑到大字报,中国最有效的宣传方式都是纯文字,上了图反而不符合国人习惯。”

对于印制“恶心图片”的效果,李敏则有不同的看法:“‘印了烟盒恶心图的国家地区,吸烟率往往偏低’的因果关系是‘因为控烟积极,所以印图’,而非‘印图导致控烟有效’。纯自吸的烟,不太会因为烟盒的美丑而改变消费倾向。外观、口味等控烟手段,都会长久麻木的。唯有税收手段,能长期有效。”

当代电子烟禁令:80余国严格限制或禁止

电子烟自2002年横空出世后,赢得越来越多的关注。新型烟草市场已成为行业日益重要的一部分。据电子烟专委会与两个至上联合出品的《2022电子烟产业出口蓝皮书》,2021年,美国电子烟消费者数量占据电子烟消费市场的半壁江山,已达到1350万。

但世界各国对待新型烟草的态度大不相同。世界卫生组织(WHO)对电子烟持负面态度。2016年,世界卫生组织《烟草控制框架公约》第七次缔约方大会通过决议,促请各缔约方根据其国家法律和公共卫生目标禁止或限制电子烟的制造、进口、分销、展示、销售和使用。国际呼吸学会论坛中也写到:“作为预防措施,在获得有关其安全性的更多信息之前,应限制或禁止电子尼古丁输送设备。”许多国家认为电子烟的安全性是未知数,担心其潜在的健康风险,因而采取了更保守而严格的措施。

泰国是东南亚国家中禁电子烟态度较为坚决的国家之一。自 2014 年 11 月起,泰国禁止进口、出口、销售和持有电子烟产品。《中国日报》称,泰国法律规定,携带、使用电子烟将判最高5年监禁或不超过50万泰铢(约合10万人民币)罚款,或两者并罚;如有进出口及销售行为,刑期最高10年或罚款不超过100万泰铢(约合20万人民币),或两者并罚。

作为老牌禁烟国家,澳大利亚打击含尼古丁的电子烟也一如既往的积极。据《每日邮报》2020年6月22日报道,在含尼古丁电子烟在澳大利亚被禁止销售后,电子烟用户和零售商转而从海外购买。澳大利亚政府马上查漏补缺,从7月1日起,在澳大利亚进口含有雾化尼古丁(尼古丁液和尼古丁盐)的电子烟或替芯将被视为非法。根据新规定,澳大利亚人如果想要购买含尼古丁电子烟芯,必须持有药剂师所开处方。违反这一禁令的人将面临高达222000澳元(约合1050237人民币)的罚款。

2022年世界杯在卡塔尔举办,而一条关于电子烟的公告格外引人注目:前往今年世界杯的电子烟用户被警告不要使用电子烟,任何违规者将面临高达 10000 里亚尔(约合1.8万元人民币)的巨额罚款或最多三个月的监禁。该电子烟禁令使前往观看世界杯的电子烟用户大失所望,尤其是英国球迷。鉴于英国开放的电子烟法,其中许多电子烟用户可能会错误地认为其他地方的法规也是宽松的。

据global tobacco control不完全统计,截止2022年6月,禁止或限制在公共场所使用电子烟的有:

过度禁止刺激走私和交易

在部分地区,禁烟令实施以后,走私贸易和黑市交易越发猖獗,大量不受监管、质量堪忧的传统或新型烟草通过黑市流出。

拿尼古丁禁令较为严峻的澳大利亚来说,根据InSight记者Simon Chapman于2018年的调查,2016年,澳大利亚大约有239000人在吸电子烟,其中178000人每月吸电子烟超过一次。这数字似乎与澳大利亚的严厉律法相悖,那么可以推测,这一庞大群体的供货源头是澳大利亚繁荣的电子烟地下黑市。

据2022年3月报道,美国马萨诸塞州仅2021年便缉获了超213000余件走私的电子烟产品。马萨诸塞州禁止销售调味香烟和电子烟产品已有两年多,但这些产品仍在通过黑市进入该州。

Amy Fairchild等公共卫生专家发表在《科学》杂志上的论文称,“禁止主义”政策没有解决电子烟的不安全问题,反而驱使更多人离开“安全”或合法的选择,推向“不安全”的黑市选择。

黑市的“不安全”不仅体现在违法的手段,还在质量堪忧的产品。美国研究人员发现,该国黑市电子烟中含有一种被称作THC的维生素E醋酸盐,这类成分会导致一种致命的肺部疾病。2019年11月,美国疾病控制和预防中心(CDC)的Anne Schuchat博士说:“我们确定这种成分是此次肺病的罪魁祸首。自今年3月以来,美国已有 2000 多名电子烟使用者患上该病,至少有40人死亡。”

更令人意外的是,某些口味禁令导致了青少年吸烟率上升。耶鲁大学公共卫生学院2021年的研究发现,在美国旧金山口味禁令实施后,18岁以下高中生吸烟的比例是其他地区学生的两倍。

而我国的控烟手段则较为循序渐进。例如,根据前瞻产业研究院报告,随着我国居民消费水平的提高,高档卷烟消费占比不断提升。然而,即便低档烟已不如以往吃香、利润高,中国烟草仍持续保障低档烟的供应。究其原因,也是为了杜绝假烟、黑市趁机钻空子,确保烟草市场的产品质量。

来源:新华财经 前瞻产业研究院整理

在研究作者、耶鲁大学公共卫生学院教授Abigail Friedman看来,禁令只限制了青少年购买,却没有从思想上根除青少年的吸烟动机,尤其很多青少年本身就吸烟,口味禁令迫使他们重新用回卷烟。他认为:“我理解决策者推行电子烟口味禁令用心良苦,但若因此增加了青少年吸烟率,间接促使未成年人使用卷烟,一样会对公共健康构成威胁。”

2022年4月14日,英国智库IEA发表的一份报告称,对电子烟进行过度监管可能对公共健康构成更大的风险。该论点并不是说新产品就不应该被监管,而是说,各国应避免过于保守的做法,避免直接禁止,而应该以更平衡的方式评估直接和间接风险。

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