烟草观察

中国垄断产业的体制改革任重道远

马骏    2009-3-21

  垄断行业的产业体制改革与企业改革密切相关,需要共同推进。我国电信、民航、军工、石油天然气以及部分城市的公用事业部门基本完成了产业体制改革的主要任务,但企业改革仍有待深化。铁路、烟草、电力以及部分城市的公用事业部门的体制改革离改革目标尚有较大距离,需加快整体改革的步伐

  我国垄断产业的形成有两类来源。一是自然垄断,如铁路、电力、供水等行业在某些环节具有自然垄断性质;二是管制性垄断,政府为了调节社会目标,在某些行业限制市场进入,如烟草、军工等。改革开放初期,垄断产业具有共同特点:一是政企高度合一。政企不分、政资不分,政府部门既是行业管理者,又是业务的直接经营者;二是垄断经营。行业内(区域内)只允许一个部门或企业生产经营相关业务。

  垄断产业体制改革的原因分析

  垄断产业的传统体制既与计划经济体制有关,又与产业性质有关。计划经济体制是基本的体制背景条件,产业性质是直接原因。有些垄断产业是国家的基础产业,在起步阶段,政府的直接控制有利于政府集中资源优先发展;有些垄断产业具有网络经济特点,产业或产业部分环节具有自然垄断特性,垄断经营有利于提高效率;有些垄断产业涉及到重要社会目标,政府的直接控制有利于协调实现多方面的目标。在计划经济向市场经济转轨过程中,传统垄断体制的弊端日益显露出来,突出的问题表现在以下几个方面:

  一是投资不足导致产品和服务的短缺。改革开放初期,电信、电力、供水、供气等基础设施的供给与快速增长的需求之间的矛盾日益突出。仅仅依靠政府财政的投资难以解决短缺问题,吸引社会资金参与基础设施投资是产业改革的重要动机;二是经营效率低,服务质量无法满足社会需求。部门内部存在严重的官僚作风,服务意识差,垄断行业几乎都成为政府“纠风”的重点;三是部门利益与社会利益的冲突日益突出。在经济转轨过程中,政府弱化了计划管制,相应行业监管没有建立起来,垄断行业的部门利益日益膨胀,成为社会关注的焦点问题;四是全球垄断产业改革与国内市场化改革是重要推动力。上世纪80年代全球出现的垄断产业改革浪潮对国内产生一定影响,国内市场化改革也产生了打破垄断和产业开放的客观要求,包括外资、民营资本在内的外部资本要求进入垄断领域投资的呼声高涨。

  垄断产业体制改革包括三个层面的内容:首先是政府改革,即在政企分离、政资分离的基础上,转变政府职能,建立高效的监管机构;第二是市场结构改革,即通过产业纵向或横向拆分,引入市场机制;第三是企业改革,即通过政企分离、企业化改革、产权改革、建立现代企业制度等措施,提高企业效率。垄断产业的改革是一个渐进的过程,改革开放初期,垄断产业的进入管制开始有所松动,业务经营单位获得部分自主经营权力。20世纪90年代中期以后,垄断产业的改革开始加快,部分产业开始进行系统性改革。

  垄断行业的产业改革与企业改革密切相关

  垄断行业的产业体制改革与企业体制改革是相辅相成的关系。企业改革是产业改革的重要组成部分,产业改革最终是要创造良好的环境条件,提高企业的运行效率。

  第一,产业改革通过政企分离,实现经营主体的企业化。政企分离改革一般持续较长时间,从20世纪80年代中期开始,政府相关部门就开始不同程度地“放权”,各业务部门在传统体制内模拟企业的管理(如模拟企业的财务管理)、实行各种形式的责任制等。政企分离的关键步骤是行业主管部门不再直接干涉业务的微观经营,转而从事行业监督管理,业务部门逐步转变为企业。多数垄断产业的企业化是一个渐进的过程,业务部门刚分离出来时还不是完全的企业,在投资、业务、价格等方面受到较多管制,而且往往还承担了一定的行政职能。随着产业改革特别是政府职能改革的深入,行政性干预逐步减少,业务部门开始转变为真正自主经营的企业。

  第二,通过市场结构改革引入竞争。垄断产业的市场结构改革包括多方面的内容,如:纵向分离自然垄断和非自然垄断环节,在非自然垄断环节引入竞争;横向分拆业务部门,在难以自然形成竞争的环节促进市场竞争格局的形成。

  第三,通过监管制度改革为企业创造公平竞争的市场环境,或者创造模拟市场竞争的环境。监管制度改革要求监管部门转变职能,从直接干涉业务运营转变为行业管理。行业监管部门建立独立于业务部门甚至行政部门的监管机构,使其有利于市场公平竞争和行业发展。有些行业监管部门重点关注经济目标,如对自然垄断业务进行价格监管以模拟市场竞争;有些行业监管部门重点关注社会目标,如对军工行业的国防安全性进行监管。

  第四,通过政资分离和股权多元化改革,企业变为公司,建立现代企业制度。政资分离改革后,行业主管部门不再行使企业所有者职能,有利于市场公平竞争,也有利于企业独立经营。股权多元化改革吸引了外部资金的投资,有利于改善公司治理。垄断行业的国有企业在股权结构、法律形式、治理方式、管理体系等各个方面深化改革,逐步演变为具有竞争力的市场主体。

  概言之,垄断产业的业务部门从参照企业管理逐步改制为企业、改制为股权多元化的公司甚至上市公司,是垄断产业真正实现高效运营的基础条件,而垄断产业的体制改革是企业实现市场机制的外部条件。企业改革与产业体制改革相互依赖,改革需要系统设计和协调推进,这是垄断产业与竞争性行业在企业改革上的重要不同之处。

  垄断行业需加快产业和企业改革

  总体上看,我国垄断产业体制改革和企业改革任重道远。电信、民航、军工、石油以及部分城市的公用事业部门基本完成了产业体制改革的主要任务,但企业改革仍有待深化。铁路、烟草、电力以及部分城市的公用事业部门远未完成改革任务,有些产业甚至还基本沿用了传统体制。

  垄断行业的产业改革与企业改革需要继续同步推进。我们看到,一些行业的企业改革明显受到产业改革的制约,如电网企业的改革需要等待电力产业下一步结构重组的方案;一些行业改革的效果依赖企业改革的深入,如电信、民航、邮政、军工等行业改革基本完成,企业改革是未来改革的重点。

  对于产业改革基本完成的行业,如电信、民航、军工、石油以及部分城市的公用事业部门,需要完善产业监管体制和推进企业改革。首先,要加强监管改革和提高监管能力。对非自然垄断业务宜放松管制促进竞争,对自然垄断业务宜合理监管以激励企业提高效率;第二,要深化企业改革。企业改革涉及到新的国有资产管理体制的建立和完善,当前的重点是改革国有独资集团公司的治理体制。

  对于产业改革没有启动或没有完成的行业,如铁路、烟草、电力以及部分城市的公用事业部门,应加快产业体制改革的步伐。我们也应看到,由于产业特性和其他多方面原因,这些产业的改革可能面临较多的困难,因此需要深入研究和设计周密方案。在产业体制改革过程中,应及时推动企业改革的深入。

来源:中国经济时报
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