烟草观察

发改委该管什么:中央党校讨论大部制改革

马晖 王世玲 马娟    2008-3-28
  大部制向何处去,是现阶段大部制改革的核心问题。 
 
  刚刚结束的中央党校经济学部举办的“中国经济观察双月论坛”上,国家发改委、中央财经领导小组、国家烟草专卖局官员和专家学者就此问题展开了热烈的讨论。“大部委制与政府职能转变”成为这次讨论的主要议题。 
 
  “即将推开的机构改革,应在政府职能转变方面多下工夫,以防止权力的横向转移。”一位与会官员提醒说。按照既定计划,6月底前先期进行大部制试点的5个部门将完成定职能、定机构、定编制的“三定”工作。 
 
  而在3月25日的国务院廉政工作会议上,国务院总理温家宝以“减少政府微观干预”相呼应,给外界以乐观期待。 
 
  发改委和烟草专卖局官员的对话 
 
  依照新一轮国务院机构改革方案,本次国务院系统涉及调整变动的机构共15个,正部级机构减少4个,原有的28个部委经过重组后减成27个。 
 
  “从国外经验来看,实行大部委制的国家,其部委数量一般都不会超过20个。”宁夏自治区副主席张来武表示。 
 
  “我们现在是27个,仍然有点多,可以视作是改革的第一步。”张来武称。 
 
  而另一位参加讨论的发改委官员,则强调了另一方面:“我觉得数字不是主要的问题,最主要是看政府职能是不是到位。” 
 
  在这名国家发改委官员看来,要考虑到国内外政府组织结构的异同,最关键的是要厘定“市场与政府间定位的问题”。 
 
  政府在行政过程中所存在的“缺位、越位、错位”的情况,一直为人所诟病。这名发改委官员介绍,以行政审批为例,今年上半年,国务院法制办刚刚清理了一批行政审批事项,涉及到发改委的即达到三、四十项,整个国务院系统行政审批还要更多。 
 
  该官员表示,改革下一步“要注意减少行政审批事项”。 
 
  这名发改委官员在减少行政审批上的姿态,并没有取得主动。在场的一名国家烟草专卖局官员当场回应说,烟草行业从农业、工业、商业、外贸再到市场监管都是一体化监管,国家烟草专卖局既是决策者又是执行者。但是,每年烟叶的种植计划、卷烟的生产计划,仍然要通过国家发改委的审批。 
 
  “发改委的人说‘只有半个人管你们烟草的事’,我们一个大楼的人还管不好,你们半个人就能管了?”上述烟草专卖局官员笑着说。该烟草专卖局官员建议,类似于发改委这样的部门,“更重要的还是要把宏观调控搞好,更好地向市场化进程进一步的推进,这是大部委制应该兼顾的。” 对于大部制改革,这名烟草专卖局官员如此理解:“我觉得现在提出的大部委制和前一阶段搞的减少行政审批制,是一种协同推进的过程,而减少行政审批也为大部委制创造了条件。” 
 
  承接上述意思,宁夏自治区副主席张来武认为,深化中国的行政体制改革,亟须培育社会中介体系并逐步理清政府、市场和中介组织之间的配置。 
 
  “从中国现在的治理结构来看,跟很多发达国家和市场经济发展比较完善的国家相比,我们政府过强,市场偏弱,中间组织的培育应该加强。”中央党校经济学部宏观室主任梁朋教授回应说。 
 
  但与会人士多认为,中间组织的发育在当下中国并非一蹴而就,这涉及到政府从万能政府向有限政府转换的一个漫长过程。 
 
  张来武用十月怀胎来比喻这个过程的艰辛:中国政府很辛苦,就像一个十月怀胎的妇女,要在肚子里生出一个未来的公民社会,而不能永远代替你的子女。 
 
  “如果政府有这样的智慧并能把握好节奏,改革将既能解决目前的平稳,又能面对未来的社会的规范。”张来武表示。 
 
  防止权力横向转移 
 
  “其实,发改委本身已经是一个典型的大部委了,为什么还引发大家这么多的争议?”一位与会的中央党校专家表示。  
 
  现场官员学者将其归咎于改革的不彻底,“政府职能没有下放,而是进行了横向转移”。 
 
  据与会的一名国家发改委官员介绍,这样的情况早在上次国务院机构改革中就存在。 
 
  1998年,国务院机构合并,国家发改委一下子合并了十几个部门。与之同时,有些职能本应该下放给企业、市场或是地方的,并没有随着机构改革而相应发生改变,权力只是在不同部门之间进行了一次横向的转移。 
 
  比如,国家发改委工业司只有40多人,却要管所有工业行业标准。虽然也委托一些协会来做标准制定的工作,但最后发布行业标准时仍由该司来承担,负担很重。 
 
  “其实,根本没必要管这么多的,但这些职能原属国家经贸委,在上一轮机构改革中,这些职能划转到了发改委。”该国家发改委人士表示。 
 
  因此,有与会专家建议,在本次机构改革过程中,应着力将政府管理微观事务的功能减掉,减给地方、减给企业、减给市场。 
 
  “首先,权力要纵向转移,垂直转移,有些权力一定要放给地方,要相信地方;其次,要相信市场,相信社会,有些可以让中介组织来做,有些可以让社会来做。”这位国家发改委人士表示。 
 
  大部制顺利实施,除了权力下放、职能转变之外,对权力进行约束与制衡也是必要的,要按照决策权、执行权、监督权相对分离的改革思路,建立起有效的权力制衡机制。 
 
  “权力不制衡,职能就没有办法转变;权力没有边界,部门互相之间就没有约束。”中央党校曹新教授表示。 
 
  在曹新教授看来,世界上一些国家的类似机构可以给中国改革提供一种思路。以西班牙马德里经济社会委员会为例,该委员会类似于中国的发改委,但权力要比发改委小得多。 
 
  作为一个公共咨询机构,马德里经济社会委员会的成员包括专家、公务员和企业代表,其主要职能是为马德里经济社会发展提供经济、法律咨询,经济社会发展的年度预算报告。 
 
  马德里经济社会委员会的一个特点是没有行政执行权,只有咨询与决策职能,所提出的政策法规和预算报告,必须通过议会批准后才能生效。 
 
  西班牙这种决策权和执行权分开,提高了决策的科学化和民主化,限制政府行政部门的权力,使政府能够真正成为有限政府,有效防止政府行政权力过大进而导致的腐败。 
 
  “西方发达国家在决策权、执行权和监督权相对分开的基础上所建立起来的大部委制,对于推进我国行政管理体制、组建大部制有着重要的借鉴意义。”曹新教授表示。 
 
  而中央财经领导小组一名高层官员则表示,决策可分为事前、事中和事后三层面,需要进行相应的制度涉及,以使其达到平衡。 
 
  “决策的时候,尽可能引进民主决策的因素,通过更多的技术手段,比如专家评审等来达到过程的公正。”上述中央财经领导小组人士说。 
 
  对于结果的公正,上述人士建议,主要是依赖公开机制,通过社会、公众、舆论的力量等来对决策结果进行监督,“形成一种倒逼的监督”。 
 
  是否要“上下一般粗” 
 
  理顺中央与地方之间的关系,被与会专家、官员认为是决定此次机构改革成败与否的另一个关键因素。 
 
  “不能搞上下一般粗的改革,有所作为的政府不代表是桶式的管理结构。” 宁夏自治区副主席张来武表示。 
 
  而中国目前的政府治理格局是自上而下的。在国务院层面推进机构改革的同时,现场官员学者建议,应该在地方进行配套改革。 
 
  有官员学者认为,目前已经到了县、乡,特别是乡级政府,在这一轮机构改革中进行相应的职能转变的时候了。 
 
  “去年到地方做了一次调研,最基本的感受是:国家给乡一级政府的职能太多了。政府四大职能,我觉得到乡一级也就应该承担公共服务和社会管理这两项职能,诸如市场监管、市场调控这些方面的事,就不要再跟这个层级的政府过多强调了。”一名与会的官员说。 
 
  在理清中央、省市和县之间关系的问题上,中央党校经济学教研部施红教授给出一个解决之道——首先应该考虑各级政府财权与事权统一的问题。 
 
  1994年实施分税制改革后,中央的财政收入在整个财政收入中所占的比重不断提高。目前来看,地方财政收入中增值税分配的比例占到25%。有的地方领导抱怨,地方的事权和财权相比,地方承担的责任与权力不相称。 
 
  “经过14年的改革,中央和地方的财权和事权之间的调整,还需要进一步深化。”施红表示,“这也是地方配套改革中的应有之义。”
来源:21世纪经济报道
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