探索构建电子烟市场监管实务方法

2022-06-06来源:造雾新世界公众号作者:马子湘

电子烟作为新型烟草制品的典型代表,其发展之迅速在国内外引起广泛关注,对传统烟草产业、烟草发展环境特别是烟草市场监管的方法和手段带来了巨大的冲击和影响,时代的发展让我国电子烟的监管成为必要。本文从电子烟发展的背景、定义入手,理顺当前电子烟在当前立法和政策下的态势,提取监管方面的重点问题,有针对性地提出相应的建议和措施,为今后电子烟监管的具体方式提出相应的见解。

一.电子烟的定义

不知从何时开始,电子烟悄然作为一种“戒烟神器”广受吸烟者推崇,不少商家也打出类似的戒烟广告吸引顾客。

在《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》附则当中新增如下规定:新型烟草制品,譬如电子烟等以本条例中关于卷烟的规定为参照来执行。这表明电子烟监管立法进程已经开启,其中,如何理解条例中的“主语”——“电子烟等新型烟草制品”至关重要,这将直接决定未来监管的对象和范畴,更需厘清概念,准确定义,这将是电子烟未来监管与良性健康有序发展的前提。

作为一种电动设备,电子烟一般是由雾化器、主机共同构成,雾化器是用来装烟液,主机则是装有电池和控制单元,通常情况下,电子烟的烟液中包含了尼古丁、丙二醇、植物甘油以及各式各样原料不同的调味剂等成分。经过雾化器的加热功能以后,烟液会转变成气溶胶,最终向使用者传递,使其吸入。

目前市场中各类电子烟产品的类型规格、配件性能和烟液成分及其含量各异,市面上的电子烟烟液不会明确标注尼古丁含量,电子烟的品牌存在一定差异,其尼古丁含量也各不相同,通常情况下,其含量与烟液的包装标准存在一定差异,并且只有少数烟液会使用尼古丁纯品,大部分烟液会使用烟草提取物。但在我国,尚未出台相应的规定或标准,对其生产工艺、产品规格、烟液配方和使用安全性等方面实施有效监管并建立统一审核标准,生产厂家可任意添加香精和尼古丁等成分,甚至为了招揽客户,以添加维生素等成分来打着无害的旗号欺骗消费者。

二.电子烟发展现状

电子烟行业正在高速增长。中国电子商会电子烟行业委员会发布的报告显示,2020年中国电子烟内销零售预估145亿元,同比增长30%;出口预估494亿元,同比增长12.8%。该行业协会还预计,2025年中国电子烟内销可达498亿元,出口可达1697亿元。但在近几年的发展中,可见电子烟产业主要在向实体经济蔓延。

以笔者所在县份为例,在对市场进行走访调研中,峨山县城内有3家电子烟实体店,且均为头部知名品牌,这些企业品牌都是在2020年后才迅速成长壮大。究其原因,2019年11月1日,国家烟草专卖局、国家市场监督管理总局联合发布了《关于进一步保护未成年人免受电子烟侵害的通告》,敦促电子烟生产、销售企业、个人及时关闭电子烟互联网销售网站或客户端,撤回发布的电子烟广告,电商平台及时关闭电子烟店铺,并将电子烟产品及时下架。2020年7月,国家烟草专卖局、国家市场监督管理总局印发《电子烟市场专项检查行动方案》,要求全面清理互联网电子烟售卖,以切实保护未成年人身心健康。可见,一系列的规定出台后,电子烟线上销售已举步维艰,纷纷向实体店售卖方式开辟销路。

再看近几年有关的案件:2019年,北京市丰台区人民法院审理了北京首例非法经营电子烟案,被告人王某是一名微商,平时就在朋友圈内卖一些代购的物品。2018年1月份,他发现很多朋友在抽电子烟,觉得找到了一个巨大商机,王某开始四处托关系找门路,最终以320元的价格开始从国外购买烟弹,通过微商、朋友圈等多种途径进行推广销售,每条烟弹的价格以350元的价格售卖,每条赚取30元的差价。至2018年9月被警方抓获时,王某贩卖电子烟涉案金额已达8万余元。法官表示,电子烟虽然不同于普通香烟,但也属于法律、行政法规规定的独家、专属物品或其他禁止销售的物品。由此可见,虽然在2019年尚未明确电子烟的属性和监管方向,但从法律视角也倾向将电子烟与烟草专卖品归属一类,在未取得零售许可的情况下,不得以任何形式进行销售。

三.监管存在的问题

3.1.商家的不实宣传

不少电子烟以 “戒烟神器”、“无毒无害”等广告出现在大众眼前,以虚假不实宣传迎合年轻人追求新鲜刺激的心理,其诱人的香味,在加上其时尚的外观,引导年轻人吸食电子烟。电子烟真的是戒烟产品吗?电子烟比传统卷烟更加无害吗?并没有充分的证据表明电子烟的对戒烟是有效的,其实不然电子烟不是戒烟产品,只是一种传统卷烟的代替品。电子烟的清新香气,亮丽的外观,给人以无害的错觉,其实吸食电子烟也会上瘾。电子烟本质上包含尼古丁、甲醛、丙二醇、甘油。无论是尼古丁还是其他添加物,我们都不能断言对人体是无害的,尼古丁是吸烟者上瘾的原因。尤其是有甲醛、丙二醇、甘油、香料等潜在有毒物质的存在,更加不能证明电子烟比传统卷烟的健康的风险小。

3.2.市场的监管面过宽过大

相比于传统烟草制品,从监管主体来看,由于新型烟草制品监管既有烟草成分、产品质量、包装标识、市场准入、广告宣传等标准化管理问题,也有产品来源渠道、流通领域、销售对象等合法合规问题,涉及烟草、市场监管、海关等

多个监管部门,各监管主体既要明确职权范围,又要紧密协作配合,否则难以形成有效合力,使监管流于形式; 从监管对象来看,新型烟草制品形式多种多样,更新换代迅速,没有固定的烟支形状、盒包条包外观,没有统一的喷码标识,无论生产者还是销售者多存在夸大宣传的现象,并且往往通过互联网、物流快递等渠道进行销售,行为隐蔽,监管难度较大。

3.3.线上线下监管难以取得实效

不少电子烟品牌的代工厂、经销商仍游走在灰色地带。在电商平台上,以“电子烟保护套”为关键词搜索,有大量商家店铺询问是否有电子烟售卖,对方则给出微信号进行交易,烟杆、烟弹都通过这一途径继续在互联网上流通。目前在京东、淘宝等多家电商平台搜索电子烟关键词,确实已找不到相关产品。但若搜索“雾化”“戒烟”“0焦油”或者输入英文单词,仍能检索出一些电子烟产品,在网络的掩护下,未成年人也能轻松通过电商渠道购买这些产品。

即使坚定地将“未成年人”拒之门外,越来越多电子烟品牌却在不断讨好年轻人。走进任何一家电子烟的线下门店,橱柜里却陈列着新奇多样产品,从外观设计到烟弹口味花样,无不吸引着年轻人争相尝试。在一些娱乐服务场所,更能发现使用电子烟的低龄化问题。

四.构建市场监管体系初探

4.1.当前的立法形势

在生产标准依旧模糊,监管法律和方法缺失的情况下,频频出现电子烟产品质量不符合要求、发布虚假广告等问题,电子烟作为类卷烟产品对于消费者特别是未成年人的伤害是不可估量的。2021年11月,国务院印发了《关于修改<中华人民共和国烟草专卖法实施条例>的决定》(国令第750号,以下简称《决定》),在《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》中增加第六十五条:“电子烟等新型烟草制品参照本条例卷烟的有关规定执行”。此规定正式表明电子烟在我国将作为烟草专卖品进行监管。

2022年3月11日,国家烟草专卖局制定发布了《电子烟管理办法》,于5月1日正式施行,办法提出:“电子烟产品应当符合电子烟强制性国家标准”。因此,制定电子烟强制性标准是落实上述法律法规的重要手段,也是建立电子烟监管体系的重要技术支撑。《电子烟》国家标准将于2022年10月1日起实施,现确定过渡期到2022年9月30日结束。

之所以设定5个月的实施过渡期,是为了让电子烟生产企业有时间根据标准要求对产品进行合规性设计,完成产品改造,并向有关部门申请产品检测和技术审评等工作。在实施过渡期期间,电子烟生产企业还要开展标准的宣贯培训,深入了解标准技术内容,尽早实现产品达标。在过渡期内,2021年11月10日《决定》发布前既存的电子烟生产经营主体(即存量电子烟生产经营主体)可继续开展生产经营活动,并应按照《电子烟管理办法》、《电子烟》国家标准及配套政策要求,申请有关许可证及产品技术审评等,对产品进行合规性设计,完成产品改造,配合各级烟草专卖行政主管部门有序开展电子烟监管工作。

4.2.如何在国内形势下建立监管体系

从外国监管模式中,我们也可以获得一些启发:新加坡、泰国、中国香港对于传统烟草的管控相对严厉,为了进一步保护非吸烟者以及未成年人,对电子烟的态度也更加强硬,全面禁止销售电子烟。没有全面禁止电子烟的国家,则明确了电子烟的属性。日本把电子烟作为药品监管禁止其在市场上自由流动;韩国则以是否含有尼古丁为界限,将不含尼古丁的电子烟视作消费品,而将含有尼古丁的视为药品。而美国、德国和意大利将电子烟归属于烟草制品进行管理,在这些国家的市场上,电子烟像常规烟草一样,在生产、销售、产品宣称等方面受到更加严格的监管。

在立法定位上,我国已明确统一将电子烟纳入烟草制品进行监管,2021年6 月1日正式生效的《未成年人保护法( 2020 修订) 》,也将电子烟禁止性规定纳入其中。其中,第十七条第(四) 款规定: 未成年人的父母或者其他监护人不得放任、唆使未成年人吸烟(含电子烟) 、饮酒、赌博、流浪乞讨或者欺凌他人。第五十九条规定: 学校、幼儿园周边不得设置烟、酒、彩票销售网点。禁止向未成年人销售烟、酒、彩票或者兑付彩票奖金。烟、酒和彩票经营者应当在显著位置设置不未成年人销售烟、酒或者彩票的标志; 对难以判明是否是未成年人的,应当要求其出示身份证件。

12月2日,《电子烟管理办法(征求意见稿)》给出明确答案:“设立电子烟生产企业、电子烟代加工企业、电子烟品牌持有企业和电子烟用烟碱生产企业,必须经国务院烟草专卖行政主管部门批准,取得烟草专卖生产企业许可证,并经市场监督管理部门核准登记。”有关专家解读,这意味着电子烟代工厂需要双重认证。一是取得烟草部门的生产许可证,二是需要在市场监管局获得核准,方可进行生产。这一点并没有太出乎市场预料,既然“参照”卷烟管理,在生产源头进行控制是实施专卖的必要步骤。除了生产环节,销售环节也全部执行专卖许可制。无论是批发还是零售环节,都需要依法向烟草专卖行政主管部门申请领取烟草专卖零售许可证。不同的是,批发环节的许可证需国务院烟草专卖行政主管部门批准,而零售环节的经销商则向烟草专卖行政主管部门申请领取。

4.3.如何有针对性地开展监管

一是做到三个明确:明确如何实施专卖专营,是否按照国家计划生产、经营,是否对烟弹、烟具进行管控;明确可以由民间企业进行研发、生产、销售的种类;明确、统一电子烟的质量标准,在国家标准的基础上及时进行细化分类,理顺行业管理模式和评价依据。

二是健全完善协调机制。电子烟不同于传统的烟草制品,有其自身的特点,仅仅依靠单个部门监管是远远不够的。就目前来说,如市场监督管理等部门对市场准入、产品质量、广告宣传的监管,卫生健康等部门对公共场所禁烟的监管,烟草部门对向未成年人销售电子烟行为的监管等,只有充分发挥各执法部门的职能优势和多部门联合执法的合力,打出“组合拳”才能够产生实效。

三是加强源头管控。目前国家对生产烟草制品所需要的烟叶的种植、收购和调拨等全过程实施计划管理,有效保证了烟草行业的健康稳定发展。电子烟产品成分中含有尼古丁等对身体有害的物质已经得到公认。电子烟监管应当向产品上游延伸,对涉尼古丁、烟碱、烟草提取物等生产企业,从生产、仓储、运输、销售等各个环节进行全面管控,掌握敏感物资的来源去向,开展有针对性的监管。

四是强化电子烟市场主体的责任,要求其严格落实《未成年人保护法》《广告法》《电子商务法》《反不正当竞争法》等法律法规,不以线上任何形式或渠道进行网络销售及广告宣传,对于违规注册的相关微信账号或小程序应立即关闭。各个电商平台同样要积极承担起主体责任,配合烟草和其他相关部门整改落实。

五是落实具体实务监管方法。除了规定相应的部门对电子烟进行明确监管,还应当呼吁各类组织响应法律法规的要求,在行政部门开展执法、监管时积极配合;规范电子烟生产企业、零售店的经营行为,一方面杜绝虚假宣传,标明有害健康的宣传标语,另一方面完善登记制度,让电子烟出售记录有迹可循。

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