烟草农业

农用土地流转改革对烟草农业的影响

从政策和法律法规角度解读

吕祚成    2015-12-27

  近年来,农村土地制度改革受到党中央和社会各界的广泛关注,特别是农用土地流转问题逐步凸显,成为进一步解放发展农业生产力的关键环节。随着城镇化和户籍制度改革的深入推进,农用土地流转改革的进程将进一步加速,这对烟草农业也将产生深远影响。

土地流转的概念

  土地流转概念较为宽泛,是对土地转让、转包、出租、互换等权利和用途变动的整体性概括。依照我国法律法规:从所有权角度划分,土地分为城市国有土地和农村集体土地;从用途角度划分,土地分为农用土地和建设用地。综合考虑所有权和用途,一般而言,土地可以分为农村集体农用土地、农村集体非农建设用地、城市国有建设用地等。本文所称的农用土地流转,仅指农村集体农用土地的流转。

  我国宪法、法律、司法解释中涉及土地流转的条款共同构成我国农用土地流转的法律法规基础;党的土地政策是农用土地流转的政策依据。

  从法律层面看,我国现行宪法第10条规定,土地的使用权可以依照法律的规定转让,这是土地流转的根本保障;农村土地承包法进一步明确规定,承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方。

  从政策层面看,2001年《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》较早地提出“农户对承包的土地有自主的使用权、收益权和流转权,有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式”;2006~2015年发布的10份中央一号文件中,几乎每年都涉及土地流转问题,对土地流转的态度趋于鼓励。

土地流转的改革方向

  近年来,在政策的鼓励和引导下,土地流转呈现出流转方式多样化、流转对象现代化、流转服务成熟化的趋势,体现了土地流转制度和模式的改革方向。

  (一)流转方式多样化

  根据法律的规定,农用土地流转的基本方式包括转包、出租、互换、转让等。 近年来,中央提出鼓励创新土地流转形式,把入股和抵押也纳入了流转方式的范围。

  入股是一种新兴土地流转形式。从法律角度来看,《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》提出:“承包方依照法律、法规和政策的规定,以其承包经营的标的物入股,仍按照承包合同的约定,向发包方行使权利和承担义务的,人民法院应当准许。”在政策层面,入股的流转形式也得到了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和党的十八届三中全会决定的肯定。将入股纳入土地流转形式,体现了党和国家引导土地流转走向规模化、引导生产经营走向产业化、引领农业发展走向现代化的决心。

  抵押是在政策许可下逐渐放开的土地流转形式。担保法第三十七条第二项禁止抵押耕地、自留地的使用权。但2014年中央一号文件提出要赋予农民对土地承包经营权的抵押、担保权能,允许以承包土地的经营权向金融机构抵押融资。此后,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》和国务院《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》都对土地经营权的抵押给予肯定,要求赋予农用土地经营权抵押融资功能,使得农民拥有的土地经营权能够完整、真实地进入市场交易。

  (二)流转对象现代化

  近年来,土地流转政策不断将规模更大、组织形式更先进、市场化特征更鲜明的生产经营主体吸纳为农用土地流转的对象。

  专业大户、家庭农场、农民专业合作社较早地被确定为流转的对象。2008年发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”,2013年中央一号文件提出“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转”。专业大户、家庭农场和农民合作社突破了农民以户为单位进行小规模生产的局限,促使农业生产向规模化迈进。这一阶段的土地流转呈现出规模扩张的特点。

  党的十八届三中全会后,农业企业被确定为新的流转对象,土地流转的对象开始涵盖现代化商事主体。允许并鼓励农用土地向农业企业流转,打破了传统农业经营者之间相互流转农用土地的局面,为现代商事主体进入农用土地流通市场奠定了政策基础。现代企业的介入,反过来也会推动成熟化、规模化农用土地交易平台的形成,土地流转将由传统的交易形式转向更加信息化、金融化的形式。

  (三)流转服务成熟化

  当前,土地流转服务机制不断创新,并日趋完善成熟。除了农技推广、动植物防疫、农产品质量安全监管、农业生产性服务业等传统的服务机制外,《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》还鼓励电子商务、现代仓储物流等新型服务机制的发展,以适应土地流转形成的规模化、市场化生产格局。

土地流转对烟草农业的影响

  土地流转改革体现了党中央鼓励农业生产领域创新创业的决心,为规模化、产业化的现代农业发展扫除了制度障碍。烟叶经营企业在政策层面获得了灵活介入土地流转的资格,具体的介入形式将会呈现出因地制宜的多样化特征,但在整体上大致可以归为下列三个类别:

  (一)烟叶经营企业直接受让经营权

  党的十八届三中全会提出“鼓励承包经营权在公开市场上向……农业企业流转”,从这个角度出发,烟叶经营企业也可以直接受让土地的经营权。

  烟叶经营企业直接参与到土地流转当中,可以减少中间流转环节的管理和资金成本。烟叶经营企业受让土地经营权后,可以用企业化的经营方式对土地实行集中管理、实现规模经营,通过雇佣当地烟农或上级公司委派产业农民的方式建立起专业化的员工队伍,开展烟叶种植。在此基础上,卷烟工业企业能够与烟叶经营企业充分沟通,把对于烟叶质量的要求完整地传递给烟叶生产者,甚至可以直接主导烟叶种植全过程,从而更好地把控烟叶质量。这为烟叶生产基地单元建设提供了新的实现形式。

  值得注意的是,在土地流转时要严防在普通农户和种植大户、工商企业等新型经营主体之间形成新的分配不公,导致农村地区甚至全社会贫富差距进一步拉大。此外,烟叶经营企业直接参与土地流转,要与当地政府开展合作,力争从根本上解决农民的就业和安置问题。

  (二)通过中介平台受让土地经营权

  通过中介平台间接受让土地经营权,是指由信托公司等第三方主体出面,将农用土地的经营权流转到第三方主体后,烟叶经营企业再与第三方主体签订生产经营合同。目前我国土地流转市场上的中介形式主要分为三类:一是由村集体出面搭建流转平台,将土地集中到村集体后再流转,典型代表是广东佛山南海区的流转模式;二是政府出面搭建流转平台,典型代表是浙江嘉兴、江苏无锡、浙江余姚的流转模式;三是由企业搭建土地流转的商业平台或信托机制,典型代表是“沙县模式”和“中信模式”。

  未来土地流转形成规模较大的市场后,烟农和烟叶经营企业均会面临信息选择上的困难,难以做出价格和面积的最优选择,搭建中介平台也就成为客观需求。烟叶经营企业不论是否开展土地流转业务,都可以密切关注当地中介组织的发展态势,适时接触、加深了解。

  (三)烟叶经营企业与烟农共享土地经营权

  烟叶经营企业可以与烟农共同发起成立农业企业,烟农以入股方式将土地经营权流转给标的农业企业,烟叶经营企业与烟农合理地商定企业股份比例,实现经营收益的共享。如果烟农将土地流转给农业企业后同时又受雇于该企业,就可以作为持股员工享受工资和股份收益的双份收入。这一方式能够实现烟叶经营企业与烟农利益共享、风险共担,使双方成为更为紧密团结的合作伙伴,有效调动烟农流转土地、生产经营的积极性。受益于政策层面的肯定和法律层面的保护,这样的农业企业比传统的种烟大户、合作社等主体经营形式更稳定,烟叶经营企业的产权也更有保障。

  对于全国大部分烟叶产区而言,烟叶经营企业与烟农共同发起成立农业企业、共享土地经营权的形式,对现有生产关系的冲击和改变最小,也具有现实的可操作性。这种流转形式可以在保护烟农合法权益的同时,为烟农开辟劳动致富的渠道,烟叶经营企业也能更直接、更有效地对烟农生产经营活动进行统一管理,最终有利于规模控制和质量提升。

  总之,是否介入、何时介入、如何介入土地流转,要结合宏观政策,充分考虑客观实际情况,立足于本地区的社会经济环境循序渐进推行,不可盲目而为。不论采取哪一种土地流转形式,都要确保土地流转活动符合政策改革的方向、做到合法合规。

来源:东方烟草报
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