中国烟草专卖制度沿革

2006-10-26作者:杨国安
    自清代末年开始,一代又一代人梦想在有上千年专卖历史的中国建立烟草专卖制度,但直至20世纪60年代,这种制度的建立,要么停留在空想,要么有其名而无其实,甚至难以运作而短命,下面大体记述这一过程。
 
一、清代专卖制度的流产
 
清朝中叶,翰林院编修汪师韩第一次提出“榷烟”的观点。他在乾隆二年(1737)编辑的烟草专著《金丝录》所附的诗中提出对烟草“禁榷”和“丰币”,反映出限制烟草并由官府实行烟草专卖以增加财源的看法。囿于当时政治经济环境,此观点没有得到官方认同。
 
19世纪80年代~90年代,知识分子中洋务派人物对欧洲和日本有关烟草的政策有了更多的了解,其中一些人在主张加重烟草税收的同时,也提出由政府专卖,如王韬(1828-1897)、马建忠(1845-1902)、薛福成(1831-1894)等,都曾出使或游历过欧洲或日本,都对当时中国烟酒政策有过批评。薛福成曾以钦差大臣身份出使英、法、意、比四国,光绪十九年(1893)四月在《出使日记》中写道:英国税制认为,烟酒等物并非人生必品,人必用之者,不过徇一时嗜好,“彼即可已而不可已,虽重榷之亦不为过”。他还提到“彼地烟草值百抽百或抽二百,而民不以为病也”。
 
从19世纪末到20世纪初,英、美、法、意、俄、日等帝国主义国家对中国的侵略不断加深,清政府被迫多次割地赔款,严重影响清政府的财政收入,而庞大的开支,使国库极度空虚。清政府急于寻找新的财源以弥补财政不足。根据当时的情况,提高烟草税收为最佳选择。然而卷烟工业在国外异军突起,英、美等帝国主义国家为攫取高额利润,开始向中国大量输出卷烟,仅光绪二十五年(1899)从上海一地输入的卷烟就达70余种,价值70多万海关两。同时,外国资本纷纷利用中国廉价烟叶和劳动力,建立卷烟厂,在很短时间内,控制中国烟叶主产区的收购,中国的烟草市场基本为外国资本所垄断。针对此种情况,如何杜塞漏卮,提高烟草税收,被提到清政府的议事日程。
 
    当时,一些受西方和日本烟草专卖理论影响的洋务派人物,先后提出效仿外国实践经验在中国实施烟草专卖。曾任载泽等五大臣出洋考察宪政参赞的熊希龄,对外国实行专卖增加财政收入的制度留有深刻印象。在光绪三十三年(1907)前后,他先是上书户部尚书张百熙,后又上书度支部尚书载泽,吁请朝廷尽快施行专卖制度,其中包括对烟草的专卖,以增加税收,充实国库。熊希龄在给载泽的函中提出“烟之专卖,英、荷、日等国行之,而皆为国家一大宗之收入,固不以侵占民利为嫌也”。“如纸烟一项,亦为今日绝大漏卮,目前如不设法,以后积重难图。均应由钧部筹款收买,实为增加收入之大政策,此烟专卖之大略也”。他认为中国年税收入很少,而烟属奢侈消费品,加征烟税对大多数人利益没有影响,却可大幅增加国家收入,因此应仿照外国的做法,对烟草实施专卖。熊希龄关于烟草专卖的思想已有大致轮廓,并恳切陈明实行与否之利弊,但未能引起朝廷政要重视,“均未能允实行”。
 
    宣统元年(1909)国库更加空虚,实施烟草专卖遂成为清政府议拟之事。度支部尚书载泽、侍郎绍英、陈邦瑞联名致函洋务派重要代表人物,曾在上海开办过卷烟厂的邮传部右侍郎盛宣怀,请教烟草专卖事宜。盛宣怀于是年底先后两次复函,阐释他关于实行烟草专卖的思想并代拟一个专卖实施方案,堪称完备,关于烟草的管理规定有如下条款:
 
    关于输入:除中国政府外,无论何人不得将烟草运进中国口岸,将近三年进口烟草之平均数目为进口定额,按年分期输入,悉由官办专卖局购收,无论何人不能直接行销;个人携入者,限定若干数量,如东西洋只有十小匣为限。鉴于当时与各国不平等条约所限,以上两条应与关系各国筹商妥协。关于洋商在各口岸制造烟:将通商各口岸所有烟草制造厂,统由中国政府全部收回,贴以若干利益,无论华商洋商一律全收;将近三年各厂行销烟草平均数目,限为定额,许其每年制造若干,悉归专卖局收买,额满再由政府全部收回,所有各厂制造烟草机器,即应查明,不准添设。关于内地专卖:(1)认定专卖区域,择地设局,收买烟叶及发售烟卷。(2)查明宜种烟叶之地,认定地段及其耕种人姓名、地名、亩数、烟草种类、收获分量、均须立簿登明,悉归专卖局收买,不准售与他人。(3)认定烟草制造及零售人,所有制造原料及零售烟卷,统由专卖局发给详细凭单,粘贴印花。查有非专卖局之物,概行没收处罚。(4)耕种人所获之烟叶与制造人所成之烟卷等,须全售与专卖局,不得私相授受。(5)除经认定之烟草耕种、制造、零售人等执有官照外,不得经卖及私藏一切烟草。如违,没收处罚。(6)凡与外商制造烟草各厂向有成约之各商店,宜由专卖局给予零售执照,责成分销专卖之烟卷,其与外商所订之小合同自当消灭。(7)进口纸烟皆属上等,应照税则每千枝纳银五钱,不得援烟丝每百斤纳银四钱五分,以致取巧。(8)洋商制造如不收歇,则华商亦不收歇。其烟卷未归专卖局之前,内地税厘仍应照纳。(9)专卖局应与各地方商会联合办理。
 
    在上述方案中,盛宣怀除明确要求建立国家专卖机关、实行烟草专卖之外,还首次提出烟草耕种、制造及零售实行行政许可的理论和具体措施。但由于清政府议而不决,酝酿多年的烟草专卖制度随清王朝的覆灭而流产。
 
二、民初烟酒公卖有名无实
 
民国初年,政界、商界一些人士受清末烟草专卖思想的影响,重提实行烟草专卖。1913年1月,钱宝钧、陈其昌、杨巨川三议员在政府举行的工商会议上提出纸烟专卖的议案,认为吸烟有害人体健康有害,应由政府限制并实行专卖。
 
袁世凯当权期间,军费开支庞大,他自己又忙着当皇帝,经费上不免捉襟见肘。幕僚们出谋划策,决定在烟草上打主意,尤其是清王朝的遗老遗少们将专卖思想带进了民国,在民国四年至五年,更有以鼓吹烟草专卖为袁世凯称帝出谋划策者,国务总理兼财政总长熊希龄,作为袁世凯的重臣,是当时烟草专卖的重要设计者和活动者之一。然而,卷烟属于“洋烟”,税率向为“值百抽五”,即抽5%,那是平等条约规定的,是不能冒犯的。于是,有人主张政府与商人合办烟草专卖,以增加税收和利润,增加财政收入。英美烟草公司的卷烟产品,当时约占中国市场的80%,成为官商合办的首选对象。1913年12月,江南绅商刘树森奉密令到上海与英美公司谈判,并草拟了合办方案,约定由伦敦派副董事长到北京面谈。据外界称,英美公司愿向北洋政府年缴500万元。不料,此事被报界披露,引起日本和俄国的强烈的反对。在那弱肉强食的年代,中国政府头上的太上皇太多了。按照不平等条约确定的“利益均沾”原则,某一国在中国享受的权利,其他国也得有同等待遇,这也就是说,任何事情只要有列强中分赃不均或其中一个有意见,政府就办不成,何况是烟草专卖这种涉及他们在华利益的大事呢?
 
1914年4月9日,日本公使山座会晤外交部总长,质问与英美公司合办烟草专卖之事,认为中国烟草专卖对日本商人有“莫大厉害关系”。山座称,“中国政府似未便办理烟草专卖等事,因与条约有碍也……中国烟草专卖之事,本国政府甚为注意,训令内有闻已(与英美公司)订立草合同之语,请贵总理(长)设法取消。”中国外务总长答复:如中国筹办烟草专卖,必由政府自行办理。又称:“一礼拜前俄国公使亦曾询及此事,本总长亦以此奉告。”4月23日,山座会晤因解散国会而刚刚辞职的熊希龄,希望再次证实与英美公司是否签约之事,并重申与外交部总长谈话中关于日本政府关心中国筹办烟草专卖的内容(中国第二历史档案馆烟草档案光盘187-1027-2-18)。这件事反映出外国列强对中国烟草专卖权利的争夺。尤其是日美之间在1917年签订“蓝辛石井协定”之前,日本是作为美国对华侵略中强悍的竞争对手存在的,二者间的矛盾十分尖锐。如果中国将日本撇在一边与美国或英国搞起烟草专卖,这对日本来说是无法接受的,何况当时日本在朝鲜和中国东北等地已经建立有一些很像样的烟草企业。
 
尽管与英美公司联合专卖受挫,袁世凯对烟草专卖并通过专卖筹集资金仍不死心。周学熙接任财政总长后,为继续效忠于袁世凯的既定政策,不惜拿中国商人开刀,在卷烟专卖的路是行不通的情况下,搞起了不包括卷烟在内的烟酒专卖,称之为“公卖”,措施上比原来的设计缓和得多。1914年2月9日,熊希龄呈大总统袁世凯,详细阐述其多年的烟草专卖思想,分析了中国实行烟草专卖政策的必要性,并从专卖管理机构的设立、职责、管理措施等方面提出实施方案。他说:“以烟为奢侈消费品,多取之而不为虐。故其专卖之结果,收入加多,为额甚巨。”“吾国烟税岁入极微,国内从事烟业者日就消沉。其贩卖烟商虽实繁有徒,然皆陈列外来之熟货,于吾国实业无与设长此相沿,政府不谋所以保商裕课之法,恐现时烟税尚不可保,而种烟、制烟者将绝迹于吾国矣。然则维持之法奈何,亦在仿行各国烟专卖制。”他在函呈中提出:“于财政部内设立烟草专卖筹备处,……该处长专司研究各国烟草专卖诸法,调查国内现在产烟区域及烟叶种类、制烟方法、销烟市场,并准备实行专卖政策。”熊希龄主张:“由部筹集资本,设立工场,承收民间烟叶,归场制造。商人不特不能擅行售烟,即外来之烟亦必仿照日本办法,由政府自由承受买入……其国库年得净利收入……当必数十倍于今日也。”熊希龄的建议得到袁世凯的赞同,当即批示:“维持国货为目前切要之图。所请设烟草专卖筹备处,事属可行。著即博采成规,妥拟办法,呈候核夺”。
 
1915年6月1日,经袁大总统批准,北洋政府颁布《全国烟酒公卖暂行条例》,建立全国烟酒公卖局,直属总统府,(清代)四川重庆府知府大人钮传善被任命为第一任总办(督办)。按规定,公卖费的收取限定于土烟土酒,实行“官督商销”,实际上只不过在原一般商品税的基础上加收一道公卖费而已。越到后来,这种烟草专卖制度尤其在专卖管理上已是有名无实。
 
三、战时烟类专卖为经济统治服务
 
抗日战争爆发后,中国经济相对比较发达的沿海地区和中部广大地区相继沦陷,国民政府被迫迁都重庆后,丧失大部分税收来源,军费及行政支出反而大幅增加,急需开辟新的大宗资金来源,加上国民政府统治区内物资匮乏,物价飞扬,市场混乱,也急需采取强有力的管制政策。在这种情况下,从20世纪30年代中期酝酿的专卖制度被再次提出。
 
    抗日战争初期,官方人士和部分学者陆续发表论述专卖制度的讲话和文章。如财政部长孔祥熙在中国国民党中央执行委员会第八次全体会议上的提案及该次会议的决议中,都从财政、分配、政府管制等角度强调实施专卖的必要性。孔祥熙在1941年3月的一次讲话中强调指出,专卖政策与民生主义有着密切的联系,他说:“国父创造民生主义,主张‘节制私人资本’,——其意即在防止私人之垄断。其防止之道,即为举凡天然之富源以及一切易为私人垄断之事业,悉当归之国营,以所得利益归之国家公用”, “吾人自可认专卖制度之实行,即为实现民生主义之一环。”孔祥熙还从财政、经济、社会各方面详细论述了实行专卖政策的必要:“人民负担不觉苛扰:专卖物品,乃一任人民自由购取,人民自不感强迫增加负担之苦。且购取者,即不知不觉于价格中,尽其纳税义务,较消费课税简便易行;盖征税纳税有一定之手续,而采行专卖方式,则消费者购货时,已不啻同时即缴纳税金,是不惟可以节省征收费用,并可免去一切逃税漏税之流弊。营业利润全归国用:一般见解,以为专卖制有‘与民争利’之嫌,衡其实际,实有未然。因专卖优点,系择若干物品,由国家直接经营,举凡居间剥削阶级之私人不当利润,一转移间,而变为国库之正当收入。专卖价格比较公允:凡国家所专卖之物品,其所订之价格,必较公允,因此类专卖物品,既统由国家集中办理,自可有大规模生产、制造、运输及贩销计划。循是以进,则成本减少,货品价格,亦必因之低廉,而人民负担即可于无形中随以减轻。”此外,孔祥熙还认为通过对烟草等物品的专卖,可以减少无益之消费,可以因专卖而平抑物价,可以适合消费者的负担能力,可以提高产品质量,保护人民福利健康和发展国际贸易的基础,使中国品质优良的物品推行于全世界等等。
 
    1942年6月15日,孔祥熙在中央纪念周上讲话,进一步阐释他对专卖制度的认识及实行战时烟类专卖制度的作用与意义。他说:“一种制度之树立,系于政策的决定,而政策决定的取舍,又要适应国家政治环境和经济环境的情形。各国专卖制度,既多跟着它的国家产业状态,经济对象,而互有不同,又因专卖物品多属人民日常消费的东西,所以各国专卖政策也都跟着它的国民生活状况而显其特色。”他还认为当时中国专卖制度最大的特色在于其是以民生主义为宗旨,其目的除普遍存在的“寓禁于征”,增加财政收入和调节社会供需外,还包括中国独具的创造国家资本、节制私人资本,消灭居间剥削阶级、注意社会福利与民生需要,提高专卖物品的品质、以保护人民健康生活和增强国际贸易竞争力等;专卖方式按照民生主义经济制度的原则,暂取统制管理,不搞由国家对专卖物品产制收运销全部独占的经营方式,以避免与民争利之嫌,充分与工商合作,利用商民固有的基层组织及其技术资本。对于具体管理方式,他则认为:在产制(包括原料种植)环节实行政府许可管理,仍许人民自营,但须经专卖机关登记批准;在收购、销售、运输环节,采取官收商销、官商合作制,建立仓栈制度和承销商、零售商制度,并对后者的数额、区域及资格皆不限制,“以避免引岸或其他垄断阶级之发生”;专卖物品价格皆由国家控制,收购价格由所设评价委员会、本业同业公会及其产制商户参加品评,政府最后核定价格;发售价格暂采分区统一制度,之后实行全国一价制,“故所有承销及零售价格,均经规定由政府核定公告,政府于此即可斟酌民生及国计之需要,与消费者之负担酌定专卖利益之标准”。同时也可避免专卖物品价格任意上涨,增加消费者的负担。孔祥熙认为这些“实为中国物品专卖制度的精神所寄,也可说是吾国专卖政策的精髓”。
 
1942年,国民政府根据国民党中央八中全会决定,对盐、糖、烟、酒、茶叶、火柴等6种消费品实施专卖。同年5月13日经立法院通过,由国民政府颁布《战时烟类专卖暂行条例》(下称《暂行条例》),正式宣告在国民政府统治区实行战时烟类专卖。同期财政部发布《战时烟类专卖暂行条例施行细则》(下称《施行细则》)。《暂行条例》于7月1日在四川、西康、鄂西率先实行,12月10日起在河南、皖北、鄂北区域内实行,1943年1月1日起在湖南、江西、江苏、福建、浙江、广东、广西、贵州、云南、陕西、甘肃、宁夏、青海等省及皖南区域内实行。
 
四、计划经济条件下有限度专卖
 
中华人民共和国成立初期,除东北、内蒙等地区实行烟草专卖制度外,其他地区的卷烟厂大部分为私营,处于盲目生产、自由竞争状态,手工卷烟充斥市场,导致卷烟生产过剩;卷烟批发业务基本由私营商业控制,不规范的经营行为和不正当的竞争,使卷烟价格频繁波动,市场混乱无序,偷税漏税情况严重。
 
    1951年1月财政部召开全国专卖工作会议,讨论研究实施专卖制度的事宜;5月,中央财政部设立中国专卖事业总公司,并于5月5日制定《专卖事业条例(草案)》和《各级专卖事业公司组织规程》。
 
    1952年9月召开的全国财经会议决定实行卷烟专卖。10月,商业部、财政部、轻工业部和全国总工会联合召开第二届全国专卖会议,具体研究实施卷烟专卖事宜。根据中央的部署,实施专卖是要由国家专卖机关来控制卷烟工业的产销,一律不准新建烟厂,已经生产的私营烟厂和地方国营烟厂经营管理落后的,要予以维持整顿;没有生产条件的逐渐淘汰,手工卷烟逐渐消灭。生产任务按计划分配,提高品质,以适应消费者的要求。卷烟价格由中央统一调整,地方要服从中央。总之,卷烟的产、供、销都必须掌握在国家手中,由国家进行管制。
 
    1952年11月,在中央召开的有关会议上,东北烟酒专卖总局总结实行烟草专卖的经验时,对当时实施专卖的性质及目的作了分析和论述。认为“专卖事业是由国家以行政法令对某些特定商品独占其贩卖权,国家专卖机关依政府授予之特权,根据社会生产和消费,结合国家财政任务情况,用有计划的专卖利润伸缩,以增减专卖品社会消费价格,以达到调节生产与消费,使之平衡,以保证国家财政任务之实现”。但新民主主义专卖政策,在当时来说,还不是“完全专卖”,而是“不完全专卖”。工作主要环节在于如何和小生产者、私产私销作长期的不倦斗争,在于如何依靠法令,使私人资本能为国家增加收入而服务,对其重利主义和盲目的生产加以适当的限制。
 
在1953年国营商业对卷烟产品实现全面包销以后,原来本来局限于流通环节的卷烟专卖显得没有必要了。这年5月商业部发出明电称:“关于卷烟专卖问题,半年来证明了是复杂的工作,由于目前对社会产销情况尚未摸清,由产到销的价格及市场安排还未作好,专卖组织力量及工作准备不足,因此,确定1953年度内暂不拟专卖。”
 
    20世纪50年代完成工商业社会主义改造后,私人资本被取缔,中国计划体制步入一个新的阶段。1963年7月,根据中央的决定,轻工业部试办中国烟草工业公司(托拉斯),对卷烟工业集中统一管理。此后,中国烟草工业公司(总公司)及作为其派出机构的上海、天津、郑州、贵阳等分公司陆续成立;对于工业企业进行了整顿(如关停了43家卷烟厂),设立总厂和分厂,实行产供合一的经营体制。不过,“托拉斯”只对烟叶收购、复烤、调拨和卷烟生产实行同一经营,而对卷烟流通与经营不能控制,如果说这也属一种烟草专卖制度的话,则也堪称“不完全”。“文化大革命”期间,“托拉斯”遭到批判,1969年中国烟草工业公司宣告撤消。
 
 
来源:中国烟叶信息网
相关文章