浅议探索构建新型烟草市场监管体系

2022-06-02来源:造物新世界公众号作者:郑黎黎

摘  要:随着新型监管法律的逐步完善,措施的逐步建立,电子烟结束了无序发展进入到强监管的时代。根据国务院对《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》修改,电子烟归为烟草制品纳入烟草专卖的监管体系内,利用现有的较为完整的卷烟监管体系,快速建立起完备的电子烟监管体系,但电子烟与传统卷烟是有所区别的,因此需要根据电子烟市场的现有特性建立适合电子烟的监管体系。

关键词:新型烟草;监管;治理;闭环管理

1.新型烟草监管的发展

1.1.无序发展阶段

电子烟最初进入人们视线是打着戒烟和不含尼古丁,比起卷烟更为健康的旗号,2018年至今,电子烟在我国迅速发展。在电子烟产业迅猛发展的同时也伴随着诸多问题的产生,电子烟市场长期缺乏统一的强制性的质量标准导致各类产品良莠不齐,甚至有些产品存在着严重的安全隐患,危及消费者的身体健康。电子烟外观时尚,作为新型的产品深受年轻人的追捧,产商为了吸引年轻的消费群体,迎合年轻人的喜好开发出各种口味的烟弹,水果口味,花香口味的烟弹深受年轻人的追捧,而传统的烟草口味反而很少有人购买。正因为电子烟的消费者大多数是年轻群体,这便导致青少年接触并吸食电子烟的可能性增加,但电子烟又并非像宣传中所宣称的那样无害,这样的情况严重影响了未成年人的身心健康。在国务院修改《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》之前电子烟一直处在监管的灰色地带,电子烟的野蛮生长导致出现劣币驱逐良币,不公平竞争,虚假宣传等现象,因此对电子烟进行监管是顺应电子烟市场健康发展的需求也是民众的诉求。

1.2.政策制定的时间节点

在综合考量了种种因素,结合我国的实际情况国务院于2021年11月10日公布了《国务院关于修改<中华人民共和国烟草专卖法实施条例>的决定》将电子烟纳入烟草制品的监管框架,从此电子烟告别了无序混乱的发展模式。2022年3月11日《电子烟管理办法》正式公布,并将于2022年5月1日正式生效实施。与电子烟监管配套的强制性国家标准也于2022年4月8日正式公布,并将于2022年10月1日正式实施,电子烟正式进入到了强监管时代。为完善电子烟监管的措施并建立起与电子烟监管配套的硬件设施,2022年6月15日全国电子烟统一交易平台将上线,各个厂商和零售户将在平台上完成交易。全国统一电子烟产品追溯平台将在过渡期结束之前上线也就是2022年9月30日之前上线,建立统一的电子烟产品追溯平台可以方便消费者进行监督。《关于对电子烟相关生产企业核发烟草专卖生产企业许可证工作的指导意见》、《关于电子烟批发企业布局的指导意见》、《关于电子烟零售点布局和许可证管理工作的指导意见》、《电子烟产品追溯管理细则》等相关文件于2022年4月15日正式公开,并自公布之日起实施,这些文件对电子烟的监管进行了更加细化的规定。而后自2022年5月5日起,在过渡期内开放申请烟草专卖零售许可证,但此次的申请仅限于2021年11月10日《决定》发布前已经在市场监管部门登记注册,且如实完成电子烟生产经营主体信息申报的市场主体。过渡期结束后,也就是9月30日后对电子烟的监管将正式进入常态化监管。

2.电子烟市场监管的难点

2.1.违法违规行为的隐蔽性较强

一开始电子烟的销售主要在互联网上进行,这便导致了未成年人可以轻易买到电子烟。因为对电子烟的质量监管不力,出现违法添加能使人上瘾的物质例如大麻的现象严重危害未成年人身心健康。在2019年11月1日《关于进一步保护未成年人免受电子烟侵害的通告》发布后,绝大部分电子烟的线上门店关闭,电商平台也关闭了电子烟店铺。电子烟的线下专卖店遍地开花但是这并不代表电子烟就完全转为线下销售,而是用更加隐蔽的方式进行线上的销售,例如在电商平台上更改搜索的关键词仍能够找到电子烟的线上店铺,微信平台也是电子烟泛滥的地区。未成年人仍然可以通过网络购买到电子烟,并且网络上销售的电子烟大都没有质量保障甚至有些产品是店主自己制造的,产品质量难以保证。这些线上销售行为大都具有隐蔽性,线上交易难以察觉且涉及范围较广监管起来有一定的难度。

电子烟作为新型烟草制品,年轻人的接受程度较高,消费群体低龄化,其时尚的外观对未成年人具有很强的吸引力。虽然随着《中华人民共和国未成年保护法》的修订,社会对未成年人的保护意识提高但仍有些商家为一时利益出售电子烟给未成年或者为未成年购买电子烟提供便利和渠道。这些出售电子烟给未成年人的行为十分隐蔽,未成年人和商家自成一个团体,用暗语进行身份的识别,外人很难进入到这个团体中。这也造成了对于向未成年人出售电子烟的行为难以被察觉,证据例如聊天记录、收付款记录等很容易就能被商家销毁,不易被固定。监管并处罚此行为的难度较大。

2.2.电子烟产业有其自身特点

电子烟被定义为烟草制品纳入烟草专卖的监管,利用本就已经形成的卷烟监管的体系框架较快地搭建起电子烟的监管体系。电子烟虽然和卷烟有着相似的地方但是作为一个新型的事物它终究是有其自身的特点,不能一律照搬卷烟的监管措施。目前已经形成的电子烟产业可以简单分为制造产业、中间环节就是品牌运营和批发流通以及零售环节。电子烟产业会形成这样的局面是因为在监管落地之前他一直处于一个无人监管的灰色地带,不确定性极高的同时竞争也十分激烈,大品牌的投入不是谁都可以做到的,所以就形成了品牌负责公关而厂商进行生产的局面。现在《电子烟管理办法》第二十条第三款已经明确规定以后电子烟零售店将不能进行品牌的专营,也就是说电子烟的品牌运营将成为过去。针对这一变化,对电子烟零售店是否进行排他性经营便是一个新的监管工作。排他性经营的标准如何制定,电子烟到底没有彻底的进行计划管理,市场竞争,商家的逐利性质难免会形成一家独大的局面,该如何从市场调节和政府调节中取得平衡十分重要。

根据《电子烟管理办法》第二十六条的规定:禁止销售除烟草口味外的调味电子烟和可自行添加雾化物的电子烟。中国境内将禁售除烟草口味以外的调味电子烟。目前在市场上大受欢迎的甜味烟弹将不能继续在中国境内销售,但各种口味的电子烟仍能进行出口。就现在调味电子烟受欢迎的程度,很可能出现将本应出口的电子烟通过走私等手段又重新出现在中国境内的黑市上,或许还会因为需求旺盛导致黑市上各种口味的电子烟价格较高更加有利可图。在《电子烟管理办法》刚刚发布之时,消费者知道甜味电子烟将断货的情况下都出现了囤货现象,多个电子烟零售店甜味烟弹趁机涨价。为避免之后此类现象重新出现,必须要采取相应的措施杜绝出口回流的现象。云南作为边境线较长且较为曲折的省份,边境处大部分是河流和森林防止非法入境的压力极大,所以杜绝出口回流的现象不仅仅要在边境上下功夫,境内的市场监管也需要高度重视。

传统的烟草行业在每一个省份都有其中烟工业公司而与传统的烟草行业不同,电子烟企业主要集中于深圳等几个城市,那么这些地区对电子烟生产企业的监管任务就十分艰巨,需要更多的人员组成专业性的队伍。团队的建设和人才的培养不是一蹴而就的事情,结合实际总结经验提升专业能力是一个需要长期坚持的工作。

电子烟作为新型产品,具有传统卷烟行业所不具备的特点,要想较好地对电子烟进行有效监管还需根据它的特点对原有的措施进行调整。

3.建构对电子烟的市场监管体系

3.1.生产原材料的管控  

根据目前的法律法规的规定,不含烟碱的电子烟不能上市。提取烟碱要用到的烟叶、复烤烟叶、烟丝等烟草专卖品按照《电子烟管理办法》第十二条的规定必须从有烟叶、烟叶、复烤烟叶、烟丝等经营权的烟草企业购进,不得非法购进烟叶、复烤烟叶、烟丝等烟草专卖品和烟草废弃物。这样的规定就将电子烟生产企业的上游接入到了烟草行业中,对于烟叶、复烤烟叶、烟丝等烟草专卖品的购销计划由国务院烟草专卖行政主管部门下达。掌握了电子烟生产所需的源头就能更好地对电子烟市场进行政府调节,而不是仅仅依靠市场竞争进行调节。

3.2.建立电子烟追溯平台

根据《电子烟产品追溯管理细则》电子烟将在生产、流通(含销售、贮存、运输等)和服务等过程实施产品信息追溯管理。追溯平台以二维码为手段。与卷烟不同电子烟的打码不是进行16位的打码,而是进行二维码的打码,电子烟产品按照“一物一码”的原则要求在外包装上标注二维码。比起16位的打码,二维码打码有其自身的优势。16位的打码虽然可以进行肉眼的识别但是同样也非常容易被伪造,防伪性较差。机器无法直接对16位码进行识别,在办理涉烟案件的过程中需要进行的卷烟条码的录入是一个费力且容易出错的事情,而二维码可以直接被机器识别,方便日后涉电子烟案件中电子烟的录入。电子烟监管采用二维码进行打码,虽然肉眼无法第一时间对二维码进行识别但现在智能手机已经达到了很高的普及率,几乎已经是人手一台智能手机的情况下,进行二维码的识别也是一件轻松容易的事情。二维码中可以包含更多的信息,生产的产商,生产的时间和制作材料等信息都可以蕴含在二维码中,便于专卖工作人员进行监管的同时也便于消费者进行查询和监督。二维码具有很好的防伪性,制假者要完全伪造出二维码的成本很高,即使伪造出了二维码的外形但图形中所蕴含的信息也很难进行伪造。所以即使是普通消费者也能很容易鉴别真假,有利于对电子烟的监管。

3.3.利用大数据协助市场监管

电子烟在野蛮生长竞争激烈的市场环境中,各位商家为了抢占市场除了在口味上的多样性吸引消费者外,自身技术的创新也是令他们立于市场的武器,例如基于大数据和GPS的电子围栏技术,基于人脸识别的方未成年接触系统等。相比较起来传统卷烟在创新上就有所不足,这次将电子烟纳入监管可以是一个机会,一个吸收电子烟所长,带动卷烟供应链上的技术创新,技术水平的提升让传统卷烟产业能借此进入到大数据的时代。

当今社会越来越清晰地意识到数据就是财富,通过数据的分析可以对零售店进行更好的监管。电子烟品牌会利用会员制来掌握消费者的信息,了解消费者喜好的口味,店铺销售的烟弹哪种口味较受消费者的欢迎,借此数据来进行电子烟生产方面的决策。如今纳入监管的电子烟这项技术可以继续使用,利用数据分析店铺销售和进货数据是否对等,这就能看出店铺是否存在非正规渠道进货等问题。

电子烟建立统一的追溯平台后电子烟产品的出库,产品到达电子烟批发企业进行入库扫码登记,电子烟产品出库分拣也进行扫码登记,建立起电子烟产品二维码与电子烟零售订单的关联关系,这些信息都将上传至电子烟追溯平台上。这些数据便于专卖工作人员掌握市场信息,及时发现问题进行精准监管。

大数据在防止未成年人购买电子烟方面也能发挥很大的作用,例如悦刻的向阳花系统就是为防止未成年人购买电子烟而设计的。向阳花系统要求做到每单的消费者认证,也就是说购买悦刻的电子烟,必须先完成“姓名+身份证号+人脸识别”的三重认证,才能顺利生成订单信息。每一个生成的订单都可以对应上一个具体的实名消费者。这样可以有效防止未成年人购买电子烟,也能防止他人代买的情况,一旦这个消费者的消费的频次过高,大数据就能发现异常,及时进行监管核查。

大数据可以帮助专卖工作人员及时发现市场的异常,有针对性地进行核查。但同时也有信息泄露的风险,保证厂商、零售户和消费者的信息安全是非常重要的事情。不断加强实施维护网络的防火墙,对不同层级的用户给以不同的权限等手段进行用户个人信息的保密工作和市场信息的保护工作。在保障信息安全的情况下善用大数据进行信息的收集的分析,能更好地掌握市场动态,弥补信息不对称的问题。

3.3.完善举报奖励机制

无论使用哪种监管的手段总是不能避免出现监管不到的地方,对电子烟市场的监管不能仅仅只依靠专卖人员,还要依靠人民群众的力量对监管进行一个补充。首先要加大宣传教育的力度,向群众宣传电子烟的相关法律法规让群众知道哪些行为是不被允许的。对电子烟的防伪知识进行宣传让群众有辨识真伪的能力。其次要畅通举报的渠道让群众知道该怎样向烟草专卖局来举报他们发现的电子烟销售的违法违规行为。对于举报查实后对举报人给以奖励以示鼓励,这些举措在传统卷烟市场中已经很成熟了,可以直接应用于电子烟的监管。但要对有关电子烟的违法违规行为进行处罚这就需要专卖工作人员的专业水平,电子烟作为新事物也会产生传统卷烟所没有的新的违法违规行为,因此专卖人员要熟悉电子烟相关的法律法规,正确适用法律,这就给专卖工作人员的业务水平提出了要求。通过举报奖励机制可以让更多人参与到监管中来,形成合法合规经营的社会意识,让群众自觉抵制电子烟的违法违规行为。

电子烟正式进入监管可以使产业进入一个有序且良性的发展,市场竞争也将相对公平,对整个电子烟行业的发展有利。电子烟最初问世是有着能有戒烟辅助的功能和更加的健康的目的。加强监管也许能够使电子烟真正能达到减少对人体伤害的目的。电子烟区别于传统卷烟,监管自然也要根据其特点来进行监管,较好的吸收电子烟现有产业的优势也能促进卷烟产业的技术进步。

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